目前，投融資體制改革已成為重中之重。隨著新型城鎮(zhèn)化帶來巨大的投資需求，避免重蹈過去政府投資中存在的矛盾，更成為迫切需解決的問題。
作為出發(fā)點，應該盡快完善中長期投融資的法律制度體系。2004年出臺的《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》，及近年來各級政府的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件，還未上升到法律層面，而且操作性和適應性也非常有限。有鑒于此，短期內(nèi)應該由國務院盡快出臺《地方政府投融資體制改革指導意見》。在中長期內(nèi)，為了促進投融資體制規(guī)范發(fā)展，還應由全國人大或人大常委會統(tǒng)一立法，如推動出臺《城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法》、《政府投資法》、《政府性企業(yè)法》等。此外，為了充分利用民間資本，還要創(chuàng)造有利于鼓勵投資的政策法律環(huán)境。除了爭取在法律層面進一步提升現(xiàn)有的各項促進民間投資的政策，還需注重保障公共投資項目民營化過程的法律建設(shè)。如英國在上世紀中后期的此過程中推出了《電信法》、《煤氣法》、《自來水法》、《電力法》等，以使民營化具有法律依據(jù)和實施程序。
再者，解決投融資體制存在的矛盾，首先要從改革財政體制入手，處理好中央與地方的財政關(guān)系、地方政府事權(quán)與財力的關(guān)系。全國人大正在研究《預算法修正案》，其中一個重要內(nèi)容就是構(gòu)造獨立的地方國有資本預算，充分體現(xiàn)地方政府的投融資活動，從而促使相關(guān)責任明確、風險可控。為了保障國有資本預算和地方政府投融資的合理性，應該受到地方人大和公眾的多方監(jiān)督和約束。此外，為充分體現(xiàn)透明度，在此基礎(chǔ)上還應構(gòu)建現(xiàn)代化的政府財務報告體系，分析政府目前與未來需要支付的債務數(shù)額，更有效地進行投融資項目的權(quán)衡。
還有，現(xiàn)有地方政府投資行為主要包括：公益性項目的財政直接投資；用財政資金投資設(shè)立各類國有企業(yè)（或控股公司）；通過國有企業(yè)（即融資平臺）進行投融資；以財稅土地等優(yōu)惠政策來招商引資。長遠來看，政府的公共投資權(quán)限需進一步明確和收縮，按照從投資性財政到公共服務型財政的轉(zhuǎn)換思路，主要應集中于公益性財政投資和投資政策環(huán)境建設(shè)兩方面，而減少設(shè)立和運用國有企業(yè)平臺的投融資活動。與此同時，在現(xiàn)有各地制定的經(jīng)濟規(guī)劃中，盡量減少區(qū)域投融資規(guī)劃的適用范圍，僅圍繞政府應有的公共投資責任，設(shè)定投融資的目標與指標，避免過分干預市場化投融資行為。
優(yōu)化投資管理制度也非常重要，對于市場化投資來說，目前投資項目的審批制度過多且不夠規(guī)范。當然，要真正改變政府的投資職能定位，完善投資環(huán)境，還需要徹底改變政府官員政績與GDP和投融資聯(lián)系緊密的狀況，并強調(diào)在人事制度上與公共投資的掛鉤重點，轉(zhuǎn)到公共投資的質(zhì)量和風險控制上來，而不只是重視規(guī)模，并且建立官員任期內(nèi)外的責任追究機制。
最后，構(gòu)建政府公共投資管理與評價體系也不可缺少?，F(xiàn)有各地方政府的公共投資行為中，存在大量非理性行為，盲目投資、重復投資、低效投資屢見不鮮。為了提高投資效率，針對重新定位后的政府公共投資職責，應該一方面改革政府投資決策機制，防止由少數(shù)行政首長來“拍腦袋”決定投資項目，而是要真正落實專家評審的有效機制，并且使得重大項目必須通過同級人大的審議，而且需要在地方以聽證會的形式廣泛聽取民意。另一方面，現(xiàn)有統(tǒng)計辦法和數(shù)據(jù)也很難準確計算地方政府的投資效率，這就需要盡快建立一套評估考核投資效果的指標體系和制度，并且和政府的支出績效評價改革結(jié)合起來。
本文作者楊濤，中國社科院金融所金融市場研究室主任，產(chǎn)業(yè)金融基地主任，研究員。
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